I. Potrzeba i cel wydania ustawy. Rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana

1. Efektywna ochrona prawna i skoordynowane działania na rzecz odbudowy ekosystemu Odry

Celem ustawy jest zagwarantowanie skutecznej ochrony prawnej dla całego ekosystemu Odry oraz stworzenie mechanizmów współpracy międzyinstytucjonalnej dla zapewnienia szeroko rozumianego zdrowia i dobrostanu rzeki.

Punktem zwrotnym dla rzeki, zwierząt, roślin oraz lokalnych społeczności żyjących w ramach rozległego ekosystemu Odry była jedna z największych katastrof ekologicznych w historii Zjednoczonej Europy. Raport Komisji Europejskiej opisuje zdarzenie następująco: „W sierpniu 2022 r. na Odrze odnotowano masowe śnięcie ryb, które ostatecznie skutkowało zagładą około 360 ton ryb. Zdarzenie to wywołało poważne skutki ekologiczne odczuwane na długości 500 km rzeki. (…) W chwili opracowywania niniejszego sprawozdania jest jasne, że ta katastrofa ekologiczna nie była tylko zjawiskiem naturalnym, ale została spowodowana przez wiele czynników, z których wiele jest pochodzenia ludzkiego”[1].

Przyczyną katastrofy był zakwit glonów tzw. „złotej algi”, Prymnesium parvum. Autorzy obszernego raportu zespołu ds. sytuacji na rzece Odrze, opracowanego przez 46 ekspertów reprezentujących najważniejsze instytucje badawcze w Polsce, podkreślali (s. 258): „…na przełomie lipca i sierpnia w wodach Odry wystąpiły korzystne warunki do rozwoju tych glonów i rozwinięcia toksyczności, tj. znacznie zwiększona przewodność, zawartość chlorków i siarczanów, podwyższona temperatura wody, wysokie nasłonecznienie, znaczne wahania parametrów wody w czasie. Nie bez znaczenia jest tu także hydromorfologia wód Odry, będącej rzeką w znacznym stopniu uregulowaną – obecność wielu zbiorników wodnych, a także spowolnień przepływu przed jazami, kanałów, a więc miejsc sprzyjających zakwitom”[2].

Innymi słowy już pierwsze analizy wskazywały, że dotychczasowe metody ochrony zawiodły, a wśród przyczyn tragedii, której tak boleśnie doświadczył cały ekosystem Odry łącznie z 16 milionami osób żyjących w otoczeniu utrzymującej ich zdrowie i życie wody, na plan pierwszy wysuwa się bardzo duży poziom zanieczyszczenia oraz brak swobodnego przepływu rzeki.

Kolejne badania naukowe przyniosły bardziej szczegółowe i przejmujące dane ilustrujące rzeczywisty rozmiar katastrofy ekologicznej – wyginęło między innymi:

• Od 82 do 122 miliona ryb[3] (głównie jazgarze, leszcze, okonie) na samym odcinku dolnej Odry, o biomasie 1025 ton. Całkowita śmiertelność ryb jest szacowana na 1650 ton, co stanowi spadek populacji aż o 60% w stosunku do poziomu sprzed katastrofy,
• 65 milionów osobników małży z rodziny skójkowatych (Unionidae), co oznacza spadek ich populacji o 88%,
• 147 milionów ślimaków wodnych, głównie skrzelodysznych (Viviparus viviparus), co oznacza spadek populacji o 85%[4].

Najbardziej ucierpiał gatunek rodzimego małża, szczeżui pospolitej (Anodonta anatina), której spadek populacji wyniósł aż 95%. Co gorsza, pojawiło się poważne ryzyko wypełnienia niszy po gatunku rodzimym przez inwazyjny gatunek szczeżui chińskiej, której populacja w wyniku katastrofy spadła zaledwie o 15%[5]. Najnowszy raport naukowy, analizujący dane zebrane rok po katastrofie (2023), potwierdza powyższe obawy (s.67): „bardzo niepokojący jest fakt, iż małży Unionidae [rodzimy gatunek skójkowatych] jest blisko 5 razy mniej niż małży inwazyjnych. Przy braku działań z zakresu ochrony czynnej spodziewamy się, że wyścig o siedlisko wygrają właśnie gatunki inwazyjne i obce”[6]. Zdaniem ekspertów proces ponownego zasiedlenia Odry przez wskazane gatunki zwierząt może trwać ponad 10 lat, a spadek populacji małż znacząco zwiększa ryzyko ponownej katastrofy – małże filtrują wodę, żywią się między innymi glonami i w ten sposób skutecznie ograniczają ich liczebność[7].

               Podsumowując, rzeka Odra bardzo pilnie potrzebuje skutecznej ochrony prawnej oraz koordynacji działań na rzecz odbudowy ekosystemu, w szczególności ochrony przed zanieczyszczeniami i nadmierną ingerencją człowieka, utrudniającą proces jej naturalnej odbudowy[8].

2. Wadliwość obecnych regulacji i potrzeba pilnych, fundamentalnych zmian

Katastrofa ekologiczna z 2022 ujawniła z całą mocą, że funkcjonujące dotychczas rozwiązania prawne nie zapewniają należytej ochrony prawnej dla całego ekosystemu rzeki. Najwyższa Izba Kontroli analizowała sytuację bardzo dokładnie i przedstawiła swoje wnioski w informacji o wynikach kontroli działań podmiotów publicznych w związku z kryzysem ekologicznym na rzece Odrze (dalej Raport NIK 2023)[9]. Eksperci NIK wskazują wiele problemów związanych z obowiązującym prawem oraz jego implementacją, a wśród najważniejszych warto przypomnieć:

a) Przeniesienie działu administracji rządowej gospodarka wodna z zakresu kompetencji Ministra Środowiska w zakres kompetencji Ministra Infrastruktury. Raport podkreśla: „Zdaniem ekspertów NIK uwarunkowania te nie służyły zapewnieniu właściwej ochrony wód. Powierzenie ww. zadań Ministrowi Infrastruktury świadczy o tym, że ochrona rzek przed nadmiernym zanieczyszczeniem stała się mniej istotnym aspektem polityki państwa niż ich wykorzystanie w celach gospodarczych. Opinia ta formułowana jest m.in. w oparciu o informacje o planowanych i realizowanych inwestycjach infrastrukturalnych, które zmierzają do przekształcenia tej rzeki w szlak transportowy, jak też zamierzenia przewidziane w przepisach o rewitalizacji rzeki Odry” (Raport NIK 2023 s. 13).

b) Zapewnienie wysokiej jakości wód jest utrudnione poprzez wielość podmiotów oraz rozmytą odpowiedzialność za osiąganie konkretnych celów w tym zakresie. Raport przedstawia wartościową infografikę przedstawiającą 17 podmiotów zaangażowanych w gospodarowanie i ochronę Odry (Raport NIK 2023, s. 12-13)

c) Ignorowanie przez władze publiczne informacji na temat negatywnych skutków zasolenia wód powierzchniowych, które były podnoszone zarówno we wcześniejszych raportach NIK jak i opracowaniach naukowych.

Dokument wskazuje, że  „kluczowe jest – zdaniem ekspertów NIK – niezwłoczne ograniczenie zrzutów zasolonych wód kopalnianych i dostosowanie ich do warunków hydrometeorologicznych oraz możliwości ekologicznych odbiornika.” (Raport NIK 2023 s. 14).

d) brak pełnej i wiarygodnej informacji na temat poziomu zanieczyszczenia Odry: „Organy odpowiadające za ochronę wód powierzchniowych, w tym osiąganie celów środowiskowych, nie posiadały pełnych danych o faktycznej skali i składzie ścieków trafiających do Odry, jak i o podmiotach je odprowadzających. Nie analizowały rzetelnie presji powodowanej łącznym dopuszczonym zrzutem ścieków przy uwzględnieniu zachodzących w rzece zmian, zarówno w ramach prowadzonych postępowań o wydanie pozwoleń wodnoprawnych, jak i działalności kontrolnej.” (Raport NIK 2023 s. 15)

e) możliwość zgodnego z prawem zanieczyszczania Odry w skali prowadzącej do kolejnej katastrofy ekologicznej: „Z ekspertyzy opracowanej na zlecenie NIK wynika, że w obowiązujących pozwoleniach dopuszczono możliwość zrzutu ścieków przemysłowych zawierających w swoim składzie chlorki i siarczany w wielkościach, które przy uwzględnieniu niekorzystanych warunków hydrologicznych mogą powodować zanieczyszczenie wielokrotnie (nawet 300 razy) przewyższające wartości ustalone jako cele środowiskowe w aktualizacji Planu Gospodarowania Wodami na obszarze dorzecza Odry z 2016 r., a także cele określone w drugiej aktualizacji tego planu z 2022 r. Tym samym skrajnie zasolenie rzeki nie musi być powodowane nielegalnymi zrzutami ścieków, a wystarczająca do jego powstania jest działalność prowadzona w oparciu o uzyskane już pozwolenia. Wyniki prowadzonych przez Inspekcję Ochrony Środowiska w 2023 r. badań wody wykazują, że nadal w Odrze występują warunki sprzyjające rozwojowi złotych alg. Potwierdzono także dalsze występowanie tego organizmu w Odrze i Kanale Gliwickim. Świadczy to o braku oczekiwanej skuteczności dotychczasowych działań jednostek objętych kontrolą na rzecz ograniczenia zasolenia (Raport NIK 2023, s. 15).

Autorzy innego opracowania powiązanego z raportem NIK wskazują, w oparciu o odrębnie zamówioną ekspertyzę, że: „decyzje o pozwoleniach wodnoprawnych i zintegrowanych podejmowano bez uwzględnienia dobrostanu Odry i jej dopływów. Zdaniem autorów ekspertyzy: <<Zasadniczym czynnikiem stanowiącym o zagrożeniu dla środowiska są parametry ścieków dopuszczone w pozwoleniach, a w szczególności ich efekt skumulowany. Problem wydaje się mieć charakter systemowy, ponieważ najwyraźniej wartości dopuszczalnych parametrów ścieków określane w pozwoleniach są przede wszystkim podyktowane interesem przedsiębiorstw, a nie dążeniem do osiągnięcia celów środowiskowych określonych w Planach Gospodarowania Wodami>> ”[10].

f) niekorzystne zmiany przepisów już po wystąpieniu katastrofy na Odrze

Raport NIK podkreśla także, że „Minister złagodził przyjęty cel środowiskowy odnoszący się do parametru przewodności, przez co dopuścił możliwość wzrostu zasolenia Odry od granicy Rzeczypospolitej Polskiej z Republiką Czeską aż do ujścia Warty. Wartość graniczna celu środowiskowego dla stężenia chlorków na tym odcinku (w zależności od jednolitych części wód powierzchniowych) została podniesiona ok. 100–200 krotnie, a wartość graniczna celu środowiskowego dla przewodności 3–4 krotnie. Tak więc już po katastrofie odrzańskiej stworzono przestrzeń prawną dla znacznego powiększenia zrzutów zasolonych ścieków do Odry, które tworzyć będą doskonałe warunki rozwoju Prymnesium parvum.” (Raport NIK 2023, s. 23)

g) obniżenie standardów monitoringu oraz brak ograniczeń dla zanieczyszczenia Odry pochodzących ze ścieków przemysłowych i odwadniania zakładów górniczych

Wprowadzona przez Ministra Infrastruktury rozporządzeniem z 2021 zmiana systemu oceny jakości wód (Dz. U. poz. 1475), prowadząca do wykluczenia sześciu ważnych i dotychczas monitorowanych wskaźników (substancje rozpuszczone, siarczany, chlorki, wapń, magnez, twardość ogólna), jest – zdaniem ekspertów NIK –  niecelowa i może prowadzić do zafałszowanej, wyższej oceny jakości wody jedynie w rezultacie ograniczenia zakresu badań (Raport NIK 2023 s. 23).

Ponadto autorzy opracowania podkreślają, że obowiązujące przepisy nie zawierają górnych limitów zasolenia w wodach odprowadzanych przez zakłady przemysłowe lub kopalnie, brakuje także precyzyjnych zasad oraz mechanizmów oceny, czy takie działania są uzasadnione i nie wywołają negatywnych skutków środowiskowych. Zdaniem NIK poza bezpośrednim zagrożeniem dla jakości wód: „Stan ten nie mobilizuje także przedsiębiorców, którzy korzystają z wód na podstawie pozwoleń wydanych z uwzględnieniem tej regulacji, do poszukiwania nowych, efektywnych rozwiązań w technikach i technologii odsalania ścieków lub zmian w procesie produkcji.” (Raport NIK 2023 s. 24).

h) ustawa z lipca 2023 nie zmniejsza ryzyka ponownej katastrofy

Ważnym ustaleniem NIK jest fakt, że uchwalona w lipcu 2023 roku ustawa nie jest rozwiązaniem problemu i nie zapewni dobrostanu Odry: „Na władzy publicznej spoczywa określony w art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obowiązek prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnym i przyszłym pokoleniom oraz obowiązek ochrony środowiska. Kryzys ekologiczny na Odrze dowodzi, że obowiązki te nie były prawidłowo realizowane. Także przewidziane w przepisach o rewitalizacji Odry rozwiązania mające na celu ograniczenie zasolenia Odry i jej dopływów, m.in. z uwagi na odległy horyzont czasowy ich wdrożenia, nie są wystarczającą odpowiedzią na potrzeby wynikające z obecnego stanu tych wód i nie zmniejszają ryzyka ponownej katastrofy ekologicznej.” (Raport NIK 2023 s. 10)

Negatywna ocena obowiązujących regulacji przedstawiona jest nie tylko w dokumentach Najwyższej Izby Kontroli. Podobne wnioski przedstawiają eksperci w zakresie prawa ochrony środowiska w publikacji pt. „Biała księga polskich rzek. Lekcje płynące z katastrofy odrzańskiej” (dalej Biała Księga)[11]. Autorzy podkreślają, że przyczynami kryzysu Polskich rzek są między innymi: „umiejscowienie gospodarowania wodami w Ministerstwie Infrastruktury – co sprawia, że obecne priorytety państwa w sprawach wody są jednoznacznie utylitarne”; „Rozmyte kompetencje oraz nieskuteczne mechanizmy prawne w zarządzaniu zasobami wodnymi i monitoringu wód”; brak „skutecznego monitoringu rzek oraz trudność w koordynacji interwencji w przypadku katastrofy wykraczającej poza granice jednego województwa”; „brak mechanizmów oceny skumulowanego wpływu zrzutu ścieków na stan wód – każdy podmiot planujący zrzut ścieków otrzymuje zgodę wodnoprawną, ale nie istnieją przepisy określające sposób przeprowadzania oceny skumulowanych oddziaływań wielu zrzutów ścieków do tej samej rzeki”; a w końcu „ulgowe traktowanie wód kopalnianych – tylko niektóre z tych wód są ściekami w rozumieniu Prawa wodnego, więc nie wszystkie zrzuty podlegają opłatom. Kopalnie mają też wyższy – a w praktyce wręcz nieskończony – limit na wprowadzanie chlorków i siarczanów do rzek, a wyjątkowo niskie opłaty nie motywują do oczyszczania zasolonej wody przed zrzutem” (Biała Księga, s. 6-7).

Eksperci wskazują także, że w ostatnich latach nie tylko nie zbliżamy się do osiągnięcia wymaganych prawem wskaźników jakości wody, ale wręcz obserwujemy ich dalsze pogorszenie. Przykładowo w dorzeczu Odry aż 99,7% rzek (jednolitych części wód powierzchniowych) nie osiągnęło stanu dobrego (Biała Księga, s. 29-33)[12].

Dokument podkreśla potrzebę fundamentalnych zmian w podejściu do ochrony polskich rzek. Priorytetem musi być ochrona zasobów wodnych, a nie potrzeby transportu śródlądowego czy przemysłu (Biała Księga, s. 25). Zmiana klimatyczna i związane z nią obniżenie poziomu wód sprawia, że inwestycje w rozwój żeglugi są rozwiązaniem nieuzasadnionym i powinny być zastąpione rozwojem transportu kolejowego (Biała Księga 20-22)[13].

Aby poprawić sytuację polskich rzek, eksperci rekomendują między innymi: „przekazanie kompetencji gospodarowania wodami ministrowi właściwemu ds. środowiska. W zarządzaniu rzekami prymat powinno mieć osiągnięcie i trwałe utrzymanie dobrego stanu w celu zaspokojenia potrzeb związanych ze stałym dostępem do wody w celach konsumpcyjnych, sanitacyjnych i produkcji żywności”; „jasny podział kompetencji dotyczący gospodarowania wodą”; „wdrożenie skutecznego monitorowania wód”; „poprawę systemu zgód wodnoprawnych – w celu zapewnienia rzeczywistej kontroli nad tym, co, kiedy i w jakiej ilości trafia do rzek konieczne jest wdrożenie skutecznego, skoordynowanego w skali dorzecza systemu wydawania pozwoleń wodnoprawnych i pozwoleń zintegrowanych na zrzuty ścieków i wód pokopalnianych – skorelowanego z wiedzą o aktualnym stanie rzek, uwzględniającego cele środowiskowe”; „Analiza i ocena skumulowanego wpływu wydawanych zgód wodnoprawnych na rzeki”; „Zrzut ścieków zależny od sytuacji na rzece; kontrola pozwoleń wodnoprawnych”; „realna ochrona wód w pozwoleniach zintegrowanych”; „zmiana statusu wód kopalnianych”; „wzrost roli organizacji społecznych w sprawach dotyczących gospodarowania wodami” (szczegółowe rekomendacje wraz z uzasadnieniem Biała Księga s. 76-88).

Uchwalona 13 lipca 2023 ustawa o rewitalizacji rzeki Odry (Dz.U. 2023 poz. 1963) nie przyniosła poprawy sytuacji. Jeszcze na etapie prac legislacyjnych zgłaszano szereg wątpliwości, które zostały przez prawodawcę zignorowane. Analiza ekspercka pt. „Specustawa odrzańska nie broni Odry przed katastrofą” (dalej Analiza ekspercka) wskazywała między innymi, że projektowana ustawa nie realizuje rekomendacji przedstawionych we wstępnym raporcie po katastrofie (Analiza ekspercka, s. 3-7); podkreślano również, że katalog wymieniony w art. 2 katalog Inwestycji dla Odry może w istocie przyczynić się do zwiększenia ryzyka podobnego zdarzenia, ponieważ znaczna część planowanych działań prowadzi do ograniczenia swobodnego przepływu rzeki (Analiza ekspercka, s. 7-10). Autorzy podkreślali, że w zakresie opracowania programu odbudowy ichtiofauny rzeki Odry (art. 15 obowiązującej ustawy) właściwym podmiotem powinien być Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, ponieważ Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie są podmiotem specjalistycznym w zakresie ichtiofauny czy ochrony gatunkowej. Ponadto do współpracy przy opracowaniu programu postulowano powołanie interdyscyplinarnego zespołu eksperckiego (posiadającego wiedzę z zakresu hydrobiologii, ichtiologii, hydrologii, morfologii koryt i dolin rzecznych, rybołówstwa) oraz uwzględnienie reprezentacji Polskiego Związku Wędkarskiego, strony społecznej i samorządu terytorialnego (Analiza ekspercka, s. 11-12)[14]. Krytyczne względem założeń projektowanej ustawy stanowisko przedstawiła również fundacja WWF Polska[15].

Trafna wydaje się ocena Sebastiana Wójcika-Jackowskiego na temat niektórych aspektów omawianej ustawy: „Trudno jednakowoż oprzeć się wrażeniu, że omawiane uregulowania zostały opracowane nazbyt pospiesznie, w zamyśle – jako remedium na wskazywaną przez Najwyższą Izbę Kontroli bezczynność służb odpowiedzialnych za gospodarkę wodną i ochronę środowiska w trakcie katastrofy ekologicznej, która wydarzyła się w lecie 2022 r. na Odrze, a także na inne stwierdzone uchybienia, niekoniecznie związane z wprowadzaniem ścieków”[16].

Potrzeba nowego i całkowicie odmiennego uregulowania zasad ochrony Odry wskazywana jest także przez środowiska naukowe. Badacze należący do Państwowej Akademii Nauk w komunikacie na temat katastrofy ekologicznej na Odrze i antropogenicznej zmiany klimatu apelowali: „Katastrofa ekologiczna na Odrze wyraźnie pokazuje, że organizacja zarządzania zasobami wodnymi w Polsce wymaga głębokich zmian, które poprawią jej funkcjonowanie w wymienionych wyżej obszarach. (…) Należy wstrzymać prace regulacyjne i podjąć działania na rzecz renaturyzacji Odry i jej dopływów oraz przynajmniej fragmentów jej doliny zalewowej pod kątem zwiększenia zdolności buforowej rzeki i jej potencjału adaptacyjnego do zmiany klimatu i innych zaburzeń antropogenicznych. (…) Przykład Odry pokazał, że konieczna jest zmiana podejścia do zarządzania zasobami wodnymi w Polsce. Dlatego apelujemy o:

• zwiększenie społecznej kontroli nad gospodarką wodną, w tym podniesienie transparentności mechanizmów decyzyjnych oraz ustalenie jasnych zasad odpowiedzialności instytucjonalnej za podejmowanie decyzji lub ich brak;
• rezygnację z planów rozwoju żeglugi na rzecz realizacji i poszerzenia Krajowego Programu Renaturyzacji Wód Powierzchniowych;
• utworzenie specjalnego programu badawczo-wdrożeniowego, który zająłby się nie tylko odtwarzaniem życia w Odrze, ale także zapobieganiem podobnym katastrofom na Odrze i na innych polskich rzekach w przyszłości
• powołanie niezależnej, apolitycznej grupy składającej się z naukowców, ekspertów i organizacji pozarządowych, która mogłaby zająć się wypracowaniem kierunków adaptacyjnej polityki wodnej w Polsce.”[17]

Prawdopodobnie najważniejszym sposobem oceny jakości dotychczasowej regulacji jest weryfikacja efektów, jakie przynosi. Ważnym źródłem informacji na ten temat jest Główny Inspektorat Ochrony Środowiska, który opublikował w 2020 raport na temat stanu wód powierzchniowych[18]. Na stronie 29 przedstawiona jest ocena stanu wód rzecznych – aż 98,9% wód w Polsce jest w złym stanie:

W zakresie rewitalizacji ekosystemu Odry uznani eksperci, między innymi z Uniwersytetu Szczecińskiego, rekomendują „wstrzymanie budowy lub odbudowy budowli regulacyjnych, poprawę monitoringu, rozpoczęcie renaturyzacji oraz wdrożenie rozwiązań mających na celu zminimalizowanie spływu biogenów i zrzutów wód zasolonych z przemysłu i zakładów górniczych”[19].

W bardzo podobnym tonie wypowiadają się także autorzy najnowszej publikacji pt. Społeczny Plan odnowy Odry – raport z badań ichtiofauny i malakofauny po zatruciu Odry w 2022 r.: „Wszelkie działania powinny polegać głównie na nieingerowaniu w naturalne procesy odbudowy ekosystemu np. w postaci zakazu połowu tarlaków przez kilka lat, rezygnacji z budowy kolejnych stopni wodnych, regulacji, umocnień brzegowych. Oczywiście te działania powinny być uzupełniane o aktywne formy wspierania ekosystemu”[20]. Niestety obecnie obowiązująca ustawa jest całkowicie sprzeczna z najnowszymi ustaleniami nauki w zakresie odbudowy ekosystemu Odry – potrzebna jest pilna zmiana systemowa.

Rozważając potrzebę i cel nowej ustawy nie można pominąć najnowszej, a posiadającej fundamentalne znaczenie dla ochrony przyrody na terenie Unii Europejskiej regulacji, to jest Rozporządzenia (UE) 2024/1991 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 czerwca 2024 r. w sprawie odbudowy zasobów przyrodniczych i zmiany rozporządzenia (UE) 2022/869[21].

Wypowiedź dr. Janeza Potočnika, byłego komisarza Unii Europejskiej ds. środowiska, a obecnie współprzewodniczącego Międzynarodowego Panelu ds. Zasobów przy ONZ, dobrze ilustruje motyw wprowadzenia rozporządzenia: „Jeśli ktoś kwestionuje to, czy potrzebujemy silnej ochrony prawnej przyrody, to w rzeczywistości kwestionuje, że ludzie są częścią natury… i myślę, że nie jest to dobre stanowisko. Dzięki rozporządzeniu o ochronie przyrody tak naprawdę chronimy samych siebie.”[22]

 Nowa regulacja, na której wprowadzenie państwa mają dwa lata (do połowy 2026 powinny zostać przedstawione Komisji Krajowe Plany Odbudowy Zasobów Przyrodniczych), przewiduje między innymi w artykule 9. Odbudowę naturalnej łączności rzek oraz naturalnych funkcji powiązanych równin zalewowych. Obowiązująca obecnie ustawa o rewitalizacji Odry stoi w całkowitej sprzeczności z obowiązkiem identyfikacji barier „które należy usunąć, aby przyczynić się do osiągnięcia celów w zakresie odbudowy określonych w art. 4 niniejszego rozporządzenia oraz celu, jakim jest przywrócenie co najmniej 25 000 km rzek w Unii do stanu rzek o swobodnym przepływie do 2030 r.” (art. 9.1) oraz obowiązkiem usunięcia sztucznych barier, a następnie utrzymania naturalnej łączności rzek i naturalnych funkcji powiązanych równin zalewowych (art. 9 pkt 2-4). 

Podsumowując – wieloaspektowa analiza obecnego stanu prawnego prowadzi do wniosku, że niezbędne jest pilne uchylenie obecnej ustawy. Konieczne jest wprowadzenie regulacji zgodnej z najnowszym stanem badań naukowych oraz prawem Unii Europejskiej. Nowa ustawa powinna postawić na pierwszym planie szeroko rozumiany dobrostan całego systemu rzeki Odry, szczególnie w kontekście potrzeb odbudowy rzeki po katastrofie z 2022 oraz zapewnienia bezpieczeństwa w przyszłości. Proponowana ustawa spełnia te postulaty i wskazuje innowacyjne rozwiązanie ugruntowane w rosnącym w siłę podejściu uznawania natury jako podmiotu prawnego (Rights of Nature), opisanym w kolejnym punkcie uzasadnienia.  

3. Dynamiczny rozwój i znaczenie nadawania podmiotowości prawnej elementom natury w różnych porządkach prawnych, ze szczególnym uwzględnieniem krajów Unii Europejskiej

Koncepcja nadawania podmiotowości prawnej naturze obecna jest w zachodniej nauce prawa od ponad pół wieku[23]. W literaturze anglojęzycznej ważnym punktem odniesienia pozostaje tekst Christophera Stone’a pt. „Should Trees Standing”[24]. Autor proponował uznanie natury jako podmiotu prawnego, którego interesy byłyby reprezentowane przez opiekunów, w szczególności istniałaby możliwość otrzymania odszkodowania bezpośrednio w imieniu i na rzecz natury[25]. Tekstem o podobnym znaczeniu w kręgu literatury niemieckiej pozostaje wydana w 1988 praca Die Rechte der Natur[26]. Refleksja wokół zagadnień prawnego uznania podmiotowości natury (Rights of Nature) w ostatnich latach jest bardzo bogata, obejmuje zarówno obszerne studia prawno-porównawcze, jak i analizy dotyczące poszczególnych zagadnień, często prowadzone w obrębie różnych podejść badawczych[27]. Problematyka jest coraz częściej omawiana także w Polsce[28].

               Przyczyną tak dużego zainteresowania badaczy jest dynamiczny wzrost liczby przykładów uznania podmiotowości prawnej natury w różnych systemach prawnych. Prawdopodobnie najbardziej rzetelne dane, aktualizowane w trybie ciągłym, znajdują się na stronie https://ecojurisprudence.org/[30].

Dostępne ustalenia nauki zatrzymują się na czerwcu 2021, w którym stwierdzono istnienie 409 inicjatyw uznających podmiotowość prawną natury w 39 państwach na wszystkich kontynentach z wyjątkiem Antarktyki – co zdaniem autorów opracowania dowodzi, że nadawanie podmiotowości prawnej naturze jest znaczącym, globalnym, oraz trwałym trendem w kierunku poprawiania relacji człowieka z przyrodą[31].

               Rewolucja w postrzeganiu oraz podejściu do ochrony natury jest bardzo widoczna w licznych dokumentach międzynarodowych oraz inicjatywach dążących do wdrożenia rozwiązań opartych na uznaniu podmiotowości prawnej przyrody. Wśród najważniejszych warto wymienić raport ONZ (29 lipca 2024) przedstawiający najnowsze przykłady uznania praw natury w różnych systemach prawnych[32]. Analiza przytacza między innymi uznanie podmiotowości prawnej Rzeki Świętego Wawrzyńca w Kanadzie (2023)[33]; deklarację praw podstawowych rzeki Tins w Hiszpanii (2024)[34]; uznanie podmiotowości prawnej rzeki Laje w Brazylii (2023)[35], a także rzeki Vermelho (2024)[36].

Krytycy tego podejścia czasami kwestionują skuteczność tych rozwiązań, ponieważ istnieją państwa, w których – mimo wprowadzenia tego typu regulacji – ochrona przyrody nadal jest niewystarczająca[37]. Upływ czasu, nieustający rozwój koncepcji, oraz kolejne wyroki zapadające w różnych miejscach na świecie rozwiewają te wątpliwości. Dobrym przykładem jest ostatnia decyzja sądu w Ekwadorze, który uznał, że zanieczyszczenie narusza prawa przepływającej przez stolicę kraju rzeki Machángara (2024)[38].

               Bardzo ważnym dokumentem, który podpisała także Polska, są także Globalne Ramy Różnorodności Biologicznej Kunming-Montreal, wypracowane podczas 15. Konferencji ONZ ds. Różnorodności Biologicznej w 2022 roku[39]. W tekście nadawanie podmiotowości prawnej naturze wskazano jako istotny element dla skutecznego wdrożenia globalnych ram różnorodności biologicznej[40]. Również ostatnia Konferencja Stron Ramowej Konwencji ONZ w sprawie zmian klimatu ponownie podkreśliła znaczenia nadawania podmiotowości prawnej naturze dla ochrony różnorodności biologicznej oraz ekosystemów[41].

               O znaczeniu i potencjale tego nowego podejścia do ochrony przyrody świadczą także liczne projekty badawcze oraz działania praktyczne różnych podmiotów, często koalicji organizacji, o zasięgu regionalnym lub globalnym, które starają się o jak najszersze uznanie prawnej podmiotowości natury. Inicjatywy o takim charakterze to, między innymi, Kampania „Prawa dla ekosystemów wodnych w Europie”[42]; Działanie realizowane w ramach ONZ pt. Rights of Nature: A Catalyst for the implementation of the Sustainable Development Agenda on Water[43]; Starania na rzecz uznania praw natury w Irlandii[44]; Udostępnienie przez ONZ bazy 523 publikacji oraz innych materiałów dotyczących problematyki podmiotowości prawnej natury[45]; Działania Global Alliance for the Rights of Nature[46]; Działania Earth Law Center[47]; Działania CELDF[48]; Projekt badawczy ERC Rivers[49]; Projekt badawczy Riverine Rights[50]; opracowanie Uniwersalnej Deklaracji Praw Rzek, wspieranej przez ponad 100 organizacji z ponad 20 państw[51], czy działania prowadzone na rzecz uznania praw natury w Wielkiej Brytanii[52].

Wśród licznych przykładów wdrożenia podmiotowości prawnej dla rzek na świecie warto zapoznać się z  pierwszą ustawą dotyczącą Whanganui w Nowej Zelandii[53]. Cechami charakterystycznymi tej regulacji jest między innymi objęcie ochroną całego ekosystemu, uznanie rzeki za osobę prawną, utworzenie dwuosobowej reprezentacji, powołanie komitetu strategicznego oraz stworzenie przestrzeni do współpracy i dialogu wokół zadbania o dobrostan rzeki oraz powiązanej z nią społeczności[54].

Innym modelowym przykładem może być rzeka świętego Wawrzyńca w Kanadzie, która została uznana za osobę prawną, wyszczególniono katalog praw podstawowych rzeki, wskazano zróżnicowane grono opiekunów rzeki oraz określono zadania opiekunów honorowych, a także precyzyjnie opisano zasady odszkodowania[55].

               Rosnącego znaczenia nabiera obecność praw natury w Europie. Na poziomie prac przygotowawczych do rozwiązań o charakterze systemowym dotyczącym wszystkich państw członkowskich warto zwrócić uwagę na opracowanie pt. W kierunku Karty Podstawowych Praw Przyrody UE[56]. Najważniejsze są jednak przykłady uznania podmiotowości prawnej natury w poszczególnych państwach.    

               Hiszpańska laguna Mar Menor od ponad 30 lat była zanieczyszczana i narażona na bardzo poważny kryzys ekologiczny[57]. Liczne wcześniejsze regulacje nie były w stanie ochronić tego cennego ekosystemu[58]. W odpowiedzi na to nieustające zagrożenie dla przyrody pojawiła się obywatelska inicjatywa ustawodawcza, której bardzo szybko udało się zebrać ponad 639 826 podpisów na rzecz nowego sposobu postrzegania i ochrony prawnej laguny. Wśród wielu osób zaangażowanych w ten ruch społeczny kluczową rolę odegrała profesor prawa na uniwersytecie w Murcii, Teresa Vicente Giménez[59]. W rezultacie tych działań parlament przyjął w sierpniu 2022 ustawę na mocy której laguna Mar Menor uzyskała status osoby prawnej[60]. Fundamentem regulacji jest uznanie osobowości prawnej laguny (art. .1) oraz zdefiniowanie praw przysługujących lagunie (art. 2). Ustawa stanowi między innymi, że laguna Mar Menor ma następujące prawa:

„a) Prawo do istnienia i naturalnego rozwoju: Mar Menor podlega naturalnemu porządkowi lub prawu ekologicznemu, które umożliwia jej istnienie jako ekosystemu laguny i ekosystemu lądowego w jej zlewni. Mar Menor podlega naturalnemu porządkowi lub prawu ekologicznemu, które umożliwia jej istnienie jako ekosystem laguny i jako ekosystem lądowy w jej zlewni. Prawo do istnienia oznacza poszanowanie tego prawa ekologicznego w celu zapewnienia równowagi i zdolności regulacyjnej ekosystemu w obliczu braku równowagi spowodowanego presją wynikającą z działań człowieka pochodzącą głównie z obszaru zlewni

b) Prawo do ochrony: Prawo do ochrony oznacza ograniczenie, zaprzestanie i niezezwalanie na działania , które stanowią zagrożenie lub szkodę dla ekosystemu.

c) Prawo do zachowania różnorodności (Derecho a la conservación): Prawo do zachowania różnorodności wymaga działań mających na celu zachowanie lądowych i morskich gatunków i siedlisk oraz zarządzanie powiązanymi chronionymi obszarami przyrodniczymi.

d) Prawo do odbudowy ekosystemu (Derecho a la restauración): Prawo do odbudowy ekosystemu wymaga, aby po wystąpieniu szkody, podjąć działania naprawcze w lagunie i jej wodach, które przywrócą naturalną dynamikę i odporność, a także powiązane funkcje ekosystemowe.”

Ustawa wprowadza spójny system trzech powiązanych ze sobą organów współodpowiedzialnych za ochronę praw laguny: Komitet Reprezentatów, Komisję Monitorująca oraz Komitet Naukowy[61].

Ustawa dotycząca Mar Menor była pierwszym, ale nie jedynym i na pewno nie ostatnim, przykładem rozpoznania podmiotowości prawnej w Europie. W samej Hiszpanii w marcu 2024 rada miasta Serra de Outes jednogłośnie zaakceptowała Deklarację praw rzeki Tins, która przyznaje jej 10 praw podstawowych[62]. Działania na rzecz uznania podmiotowości są intensywnie prowadzone w Irlandii[63] oraz Wielkiej Brytanii[64].

Podmiotowość prawna natury jest rozpoznawana w Europie nie tylko poprzez ustawy, ale także przez sądy. W momencie pisania uzasadnienia ustawy (listopad 2024) istnieją co najmniej dwa wyroki rozpoznające prawa natury na gruncie Europejskiej Karty Praw Podstawowych. W pierwszej sprawie sąd rejonowy w Erfurcie, w wyroku z 2 sierpnia 2024 w sprawie dotyczącej tzw. afery dieslowej, stwierdził między innymi: „Prawa natury, które wynikają z Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, wzmacniają ochronę [w kontekście „afery dieslowej”]. Te prawa natury – podobnie jak w wielu innych systemach prawnych, na przykład w Ameryce Południowej – mają być brane pod uwagę z urzędu i niezależnie od jakichkolwiek odpowiednich oświadczeń stron lub wyraźnego odniesienia do nich. (…) Te podstawowe prawa ze swej natury mają zastosowanie do przyrody lub poszczególnych ekosystemów – tj. osób ekologicznych. (…) Z Karty wynika kompleksowe prawo osób ekologicznych do poszanowania i ochrony ich istnienia, zachowania i regeneracji ich cykli życiowych, struktury, funkcji i procesów rozwojowych.”[65].

Wskazana interpretacja Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej jako dokumentu uznającego prawa podstawowe natury ma tym większe znaczenie, że pochodzi od sędziego dr Martina Borowsky’iego, który w roku 2000 współpracował nad tekstem Karty Praw Podstawowych[66]. Martin Borowsky jest też współautorem najważniejszego niemieckiego komentarza do Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej[67].

Najnowszy wyrok uznający podmiotowość prawa natury na gruncie Europejskiej Karty Praw Podstawowych zapadł 17 października 2024[68]. Przede wszystkim sąd konsekwentnie uznaje podmiotowość prawną natury wynikającą z Europejskiej Karty Praw Podstawowych oraz podkreśla znaczenie sądowej drogi rozpoznania praw natury: „Znaczenie i pilność wyzwań ekologicznych – globalnego ocieplenia, wymierania gatunków, globalnego zanieczyszczenia i wyczerpania zasobów – oraz groźba nieodwracalnych szkód, a także granice planetarne wymagają uznania szczególnych praw osób ekologicznych. Takie nieodłączne prawa natury mają wartość dodaną w porównaniu z obecnym prawem ochrony środowiska i wskazują drogę wyjścia z kryzysu ekologicznego naszych czasów”(28).

 Zdaniem sądu dotychczasowe sposoby ochrony przyrody zawiodły (38)[69]. Podmiotowość prawna natury w europejskim porządku prawnym jest szeroko postulowana w opracowaniach naukowych (39-41)[70]. Rośnie też znaczenie organizacji działających na rzecz uznania podmiotowości prawnej natury (42).

Uzasadnienie wyroku dostrzega, że obecne procesy są kolejnym krokiem ewolucji systemów prawnych (45):  „Podmiotowość prawna ekosystemów leży w logice rozwoju praw i stanowi kolejny logiczny krok w „rewolucji praw” (na temat poprzednich rewolucji praw Steven Pinker, Gewalt. A New History of Humanity, 2011)”. W przeszłości przyznanie osobowości prawnej wiązało się ze społecznym wzmocnieniem i upodmiotowieniem osób, którym przyznawano podmiotowość. Dotyczy to rozszerzenia kręgu osób prawnych o niewolników, osoby kolorowe, kobiety i dzieci oraz, równolegle, korporacje, fundacje, trusty lub stowarzyszenia osób.”[71]

Powołując się na obszerną literaturę oraz przykłady z innych systemów prawnych sąd podkreśla wagę dynamicznego rozwoju praw natury w ostatnich latach i zaznacza, że porządek prawny Unii Europejskiej jest otwarty na rozwój w tym zakresie (48-50).

Kluczowe wydaje się rozpoznanie, że Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej pozwala na rozszerzającą interpretację uwzględniającą ochronę praw natury (54): „To rozszerzające podejście oznacza, że osoby ekologiczne, które wcześniej były wyłączone z ochrony prawnej, są obecnie objęte pojęciem osób”[72]. Zakres ochrony natury powinien obejmować między innymi prawo do poszanowania i ochrony jej istnienia, a także zachowania i regeneracji jej cykli życiowych. Sąd wskazuje, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą Europejska Karta Praw Podstawowych jest dokumentem otwartym na nowe interpretacje, które muszą być dostosowywane do zmieniających się okoliczności (59-60).

Zdaniem sądu nie jest uzasadnione, że osoby prawne mają zapewnioną szeroką ochronę w ramach praw podstawowych, zaś w tym samym czasie osoby ekologiczne pozostawione są bez takiej ochrony. Konieczne jest równe traktowanie podmiotów związanych z działalnością człowieka, takich jak korporacje, oraz naturalnych ekosystemów, takich jak las lub rzeka (65).

Uzasadnienie wyroku podkreśla, że uznawanie praw natury w trybie sądowym jest częste (69)[73]; wyróżnia się też skutecznością, szczególnie wobec niedostatków dotychczasowych rozwiązań (79)[74].

Sąd dostrzegł także ugruntowaną rolę przyrody jako wartości samej w sobie w kulturze Europy (93). Między innymi wskazano na zgodność uznania podmiotowości natury z doktryną Kościoła (94): „W sensie chrześcijańskim prawa natury służą ochronie stworzenia. W szczególności teologia franciszkańska jest otwarta na ich uznanie. Papieska encyklika Laudato Si’ z 2015 roku wzywa do „holistycznej ekologii”, mówi o „siostrze” lub „matce” ziemi i przypomina nam: „Prawo człowieka do życia jest bez znaczenia, jeśli ekosystemy, które podtrzymują ludzkość, nie mają prawa do istnienia”. 

Podsumowując, zarówno w skali globalnej, jak i na gruncie prawa europejskiego nurt nadawania podmiotowości prawnej naturze rozwija się bardzo dynamicznie. Uznawanie osobowości prawnej rzek jest coraz częściej spotykanym rozwiązaniem. W kolejnej części uzasadnienia prezentujemy najważniejsze założenia nowego modelu ochrony oraz korzyści dla ekosystemu Odry.

4. Nowy model ochrony prawnej Odry – najważniejsze założenia i korzyści dla ekosystemu

Uznanie Odry za osobę prawną pozwoli spełnić wcześniejsze rekomendacje dotyczące sposobu zarządzania oraz ochrony tego ekosystemu. Naukowcy Państwowej Akademii Nauk wskazali w komunikacie wydanym po katastrofie między innymi: „Dobrze zorganizowany system zarządzania wodą cechuje się włączeniem różnych grup społecznych do procesów decyzyjnych, transparentnością tych procesów, jasnymi mechanizmami odpowiedzialności osób i instytucji podejmujących decyzje dotyczące wody wobec społeczeństwa, szybką odpowiedzią instytucji na zmieniające się warunki wodne i potrzeby dotyczące wody oraz sprawiedliwym podziałem kosztów i korzyści związanych z korzystaniem z zasobów wodnych przez różne grupy społeczne. Katastrofa ekologiczna na Odrze wyraźnie pokazuje, że organizacja zarządzania zasobami wodnymi w Polsce wymaga głębokich zmian, które poprawią jej funkcjonowanie w wymienionych wyżej obszarach.”[75] Udoskonalenie w zakresie każdego z wymienionych aspektów jest uwzględnione w proponowanej ustawie, przede wszystkim dzięki określeniu praw podstawowych Odry, powołaniu Komitetu Reprezentantów oraz Komitetu Naukowego Odry, opracowaniu długoletniej strategii na rzecz wdrożenia praw podstawowych rzeki oraz prowadzeniu wielostronnego dialogu wokół najważniejszych zagadnień związanych z Odrą.

Uznanie Odry za osobę prawną w powiązaniu z rozwiązaniami szczegółowymi wychodzi naprzeciw rekomendacjom przedstawionym w publikacji „Biała księga polskich rzek. Lekcje płynące z katastrofy odrzańskiej” (dalej Biała Księga)[76]. Przede wszystkim rzeka przestaje być postrzegana w kategoriach rzeczy, zasobu gospodarczego czy drogi śródlądowej, który ma służyć zapewnieniu korzyści bez względu na koszty czy szkody wyrządzane w ekosystemie.

Dzięki wprowadzeniu przejrzystego katalogu praw podstawowych, zapewnieniu szerokiej i zróżnicowanej reprezentacji (Komitetu Reprezentantów), uwzględnieniu w decyzjach dotyczących Odry najbardziej aktualnego stanu badań (Komitet Naukowy), a także przywróceniu należnej roli ministerstwu środowiska, pojawi się realna szansa na zmianę obecnego, zagrażającego bezpieczeństwu ludzi oraz ekosystemu stanu.

Ostatnie tragiczne doświadczenia powodzi sprawiają, że kwestia sposobu zarządzania ryzykiem oraz doboru optymalnych strategii dotyczących retencji i minimalizowania skutków takich zdarzeń (które w związku ze zmianą klimatyczną należy traktować jako element nowej codzienności, a nie anomalię) staje się pierwszoplanowa. Opracowanie długofalowej strategii, uwzględniającej między innymi najbardziej aktualną wiedzę naukową na temat skutecznych metod ograniczania skutków powodzi, pozwoli na bezpieczne funkcjonowanie społeczności lokalnych, przy jednoczesnym rozwoju bioróżnorodności[77].

Bez wątpienia jedna z najważniejszych zmian dotyczy ochrony dobrostanu całego ekosystemu rzeki Odry, w tym między innymi przywrócenia jej naturalnych funkcji, zdolności samooczyszczenia, a także wprowadzenia optymalnej strategii odbudowy środowiska wodnego oraz zabezpieczenia przed przyszłymi katastrofami ekologicznymi. Uwzględnienie tych priorytetów będzie możliwe dzięki powołaniu Komitetu Naukowego, który wspólnie z Komitetem Reprezentantów opracuje, a następnie będzie monitorował wdrożenie długofalowej strategii odbudowy Odry uwzględniającej aktualną wiedzę naukową. Dlatego uznanie osobowości prawnej, utworzenie katalogu praw podstawowych oraz stworzenie skutecznych mechanizmów ich realizacji będzie otwierało szansę na uzdrowienie rzeki.

Podstawowym motywem uzasadniającym zmianę w podejściu do Odry poprzez nadanie jej osobowości prawnej jest potrzeba pilnego zadbania o poprawę jakości wody. Dobrze zdiagnozowanym problemem jest kwestia nadmiernego zasolenia rzeki[78]. Adam Smoliński prawie 20 lat temu pisał w tekście pt. „Gospodarka zasolonymi wodami kopalnymi”: „Szacuje się jednak, że nadmierne zasolenie samej tylko Wisły powoduje straty od 100–250 mln dolarów rocznie (Chaber, Krogulski 1997; Program zagospodarowania… 1992). Przypuszcza się, że w przypadku Odry kwoty te będą bardzo zbliżone. Dla porównania, dokładne badania przeprowadzone w Stanach Zjednoczonych dla rzeki Kolorado, której zasolenie wynosi 0,5 g/dm3, wykazały, że straty w działalności gospodarczej sięgają rocznie 310 mln dolarów. Tak duże straty ekonomiczne, jak i często nieodwracalna degradacja środowiska, zmuszają do podjęcia walki ze wzrastającym każdego dnia zasoleniem rzek.”[79] Niestety jego słowa nie straciły nic na aktualności. Aktualne badania opracowane przez Bank Światowy dowodzą, że problem zasolenia wód ma ogromne znaczenie, między innymi dla rolnictwa, ponieważ: „każdego roku z powodu słonych wód tracona jest wystarczająca ilość żywności, aby wyżywić 170 milionów ludzi każdego dnia”[80].

Obowiązujące regulacje pozostają bardzo dalekie od rozwiązania problemu, a niekiedy wprost zachęcają do zanieczyszczania rzeki[81]. Proponowana ustawa ułatwi wdrożenie nowych technologii, które przyczynią się do poprawy środowiska ograniczając poziom zanieczyszczenia u źródła[82]. Jest to strategia dużo bardziej efektywna niż ewentualne próby odbudowania ekosystemu po kolejnej katastrofie. Zdaniem ekspertów Banku Światowego: „Spełnienie norm środowiskowych jest kosztowne i może wymagać inwestycji w czystsze technologie, zmiany w technikach produkcji lub bardziej kosztowne sposoby unieszkodliwiania odpadów. Tam, gdzie koszty przestrzegania przepisów przekraczają przewidywane konsekwencje ich nieprzestrzegania, firmy będą po prostu postrzegać ryzyko poniesienia kary jako koszt prowadzenia działalności”[83].

Bank Światowy rekomenduje wprowadzenie nowych regulacji powiązanych ze ścisłym monitoringiem jakości wód. Ustawa uznaje Odrę jako odrębny podmiot, definiując katalog praw podstawowych, w tym prawo do bycia wolnym od zanieczyszczeń. Komitet Reprezentantów, uwzględniając ekspertyzy Komitetu Naukowego Odry, będzie zawierał porozumienia dotyczące dozwolonego zakresu gospodarczego wykorzystania zasobów Odry. Mechanizm ten pozwoli na ocenę oraz ścisłą kontrolę skumulowanych skutków oddziaływania środowiskowego wywieranego przez różne podmioty. Ponadto zapewni, zgodnie z obowiązującymi Polskę normami Unijnymi oraz nowym prawem dotyczącym odbudowy zasobów przyrodniczych, że priorytetem będzie równowaga oraz dobrostan ekosystemu Odry.

II. Różnice pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem oraz szczegółowe uzasadnienie proponowanych rozwiązań

W drugiej części prezentujemy poszczególne rozwiązania projektu ustawy wraz z ich uzasadnieniem.

Art. 1. Uznanie osobowości prawnej rzeki Odry

Nadanie osobowości prawnej dla Odry oznacza fundamentalną zmianę zasad dotyczących postrzegania, funkcjonowania oraz ochrony prawnej całego ekosystemu. Rzeka w rozumieniu prawa przestaje być przedmiotem, a uzyskuje status samodzielnego podmiotu prawnego. W praktyce oznacza to możliwość bezpośredniej ochrony praw podstawowych rzeki (opisanych w art. 3, zobacz na temat poniżej), a w interesie rzeki Odry występuje Komitet Reprezentantów.

Liczne przykłady oraz ogólne znaczenie nadawania podmiotowości prawnej naturze zostały już wskazane w części pierwszej uzasadnienia. Obecnie istniejący porządek prawny zakłada, że rzeka Odra jest w świetle prawa przedmiotem, a zatem nie ma własnych praw i może być swobodnie wykorzystywana. Priorytetem dla systemu prawnego jest ochrona interesów gospodarczych, a interesy natury nie mają samodzielnego statusu prawnego i nie mogą być brane pod uwagę w takim samym stopniu. W praktyce prowadzi to do bardzo niesatysfakcjonujących rezultatów w zakresie ochrony przyrody, od której istnienia oraz dobrostanu jesteśmy jako ludzie bezpośrednio zależni.

Natalie Bennett, członkini Izby Lordów  popierająca wprowadzenie praw natury do porządku prawnego Wielkiej Brytanii, słusznie zauważyła: „Nasza gospodarka, nasze życie są całkowicie zależne od Natury. Mówiąc prościej, nie ma miejsc pracy na martwej planecie i jeśli nie zadbamy o prawa Natury, istnieje poważne ryzyko, że właśnie w tym kierunku zmierzamy”[84].

W tym miejscu warto zwrócić uwagę na rezultaty badań nad możliwością wprowadzenia ochrony podstawowych praw natury na poziomie Unii Europejskiej[85]. Muma Ito, założycielka organizacji Nature’s Rights[86], autorka projektu unijnej dyrektywy uznającej podmiotowe prawa natury[87], a także współautorka jednego z ważniejszych opracowań dotyczących tego tematu[88], otwierając w marcu 2017 konferencję w parlamencie europejskim „Nature’s Rights: The Missing Piece of the Puzzle” zauważyła:  „Istnieje głęboka wada w naszym systemie prawnym, który traktuje żywe istoty jako przedmioty lub własność, podczas gdy traktuje korporacje – formę własności – jako podmioty prawa z osobowością prawną i prawami. To napędza paradygmat ekonomiczny, który jest połączony z niszczeniem natury. Jeśli mamy oddzielić naszą gospodarkę od niszczenia przyrody, potrzebujemy prawa, które uznaje wewnętrzną wartość przyrody. Sposobem na osiągnięcie tego jest osobowość prawna, uznanie praw natury i ramy prawne, które są zgodne z ekologią w celu podtrzymania życia”[89].

Bardzo dobrą ilustracją tego zagadnienia jest porównanie dwóch modeli, pierwszy po lewej stronie (u góry, jesli czytasz na urządzeniu mobilnym) przedstawiający obecny model zrównoważonego rozwoju; drugi, po prawej (poniżej, jesli czytasz na urządzeniu mobilnym), przedstawiający sytuację po uwzględnieniu podmiotowych praw natury[90]:

Doświadczenie, w skali globalnej dotyczące ochrony bioróżnorodności oraz ograniczania skutków zmiany klimatycznej, a w kontekście Odry szczególnie wobec katastrofy ekologicznej z 2022 oraz braku poprawy stanu wód, pokazuje, że ochrona rzeki w obecnym modelu nie działa. Uwzględnienie podmiotowych praw natury oznacza, że przestajemy postrzegać interesy natury, społeczeństwa oraz gospodarki jako wzajemnie konkurujące i wymagające poszukiwania równowagi między nimi (co najczęściej prowadzi do stanu, w którym interesy gospodarki uzyskują status dominujący zarówno względem natury jak i ochrony praw człowieka) – zamiast tego dostrzegamy, że wszyscy jesteśmy zależni od natury, stanowi ona w istocie jedyny system, który jest w stanie funkcjonować samodzielnie. Dlatego też w długofalowym interesie społeczności, podmiotów gospodarczych oraz natury konieczne jest rozpoznanie i uwzględnienie współzależności tych systemów oraz nadanie im stosownego znaczenia prawnego. Dzięki temu każdy ze wskazanych obszarów, a więc dobrostan przyrody, społeczności oraz rozwój gospodarczy, będzie możliwy do utrzymania w przyszłości.

Dlatego proponujemy przyjęcie nowego modelu, w którym Odra stanie się samodzielnym podmiotem praw, co zapewni jej możliwość ochrony własnych praw oraz funkcjonowania w obrocie prawnym na tych samych zasadach, jakie od wielu lat mają korporacje, fundacje czy stowarzyszenia[91]. Przyjęcie tego rozwiązania wymaga uznania, że dobrostan obecnych i przyszłych pokoleń, a także interesy całości natury, w tym przypadku prawa podstawowe rzeki Odry, są ważniejsze niż krótkoterminowe zyski gospodarcze[92]. Wobec fiaska dotychczasowych mechanizmów ochrony, nadanie osobowości prawnej dla Odry wydaje się konieczne.   

Art. 2 Definicja i granice rzeki Odry

Dla zapewnienia pełnej ochrony całego ekosystemu rzeki Odry jest ona zdefiniowana w sposób obejmujący zarówno rzekę (w granicach Rzeczypospolitej Polskiej) oraz dolinę rzeki Odry wraz ze wszystkimi organizmami żyjącymi w rzece oraz obszarze doliny.

Rzeka Odra oraz dolina rzeki Odry wymagają ochrony, planowania oraz wdrażania rozwiązań uwzględniających zarówno poszczególne elementy, jak i całość ekosystemu. Ustawa wskazuje, że rzeka Odra jest jednostką geograficzną, biologiczną i hydrologiczną obejmującą wody powierzchniowe płynące; osady denne, warstwy wodonośne i zasilanie dopływami; koryto rzeki, brzegi i obszary zalewowe; organizmy żyjące w rzece, w tym gatunki fauny i flory. Dolina rzeki Odry rozumiana jest jako geograficzna jednostka przyrodnicza oraz ekosystem wspierający funkcjonowanie rzeki, obejmującą obszary związane z jej naturalnymi procesami hydrologicznymi, przyrodniczymi i biologicznymi, w tym obszary zalewowe, mokradła oraz ekosystemy przybrzeżne.

Dzięki uwzględnieniu precyzyjnych definicji Komitet Reprezentantów oraz Komitet Naukowy mogą opracować całościową strategię zapewnienia dobrostanu rzeki Odry, w tym, przede wszystkim, realizacji jej praw podstawowych, uwzględniając między innymi kwestie przywrócenia stabilności ekosystemu po katastrofie z 2022, zapewnienia skutecznej retencji oraz ochrony przeciwpowodziowej, a przede wszystkim poprawę jakości wód do momentu osiągnięcia stanu dobrego.

Art. 3. Prawa podstawowe rzeki Odry

Określenie katalogu praw podstawowych natury, a w szczególności rzeki lub innego ekosystemu wodnego, przybiera różne formy w zależności od porządku prawnego. Rosnące praktyczne znaczenie problematyki sprawia, że temat jest też obszarem pogłębionej refleksji badawczej[93]. Wśród ważniejszych punktów odniesienia warto wymienić między innymi:

a) konstytucję Ekwadoru z 2008 roku, która w art. 71 oraz 72 wskazuje, że Natura ma prawo do istnienia, prawo do utrzymania i regeneracji ich cykli życiowych, struktury, funkcji i procesów, oraz prawo do odtworzenia[94].

b) Projekt dyrektywy UE uznający podmiotowość natury, w szczególności poszczególne prawa przysługujące naturze wymienione w Art. 4 pkt 1 i pkt 2[95].

c) Ustawę uznającą rzekę Whanganui za osobę prawną, w szczególności art. 12 oraz art. 14[96]

d) Ustawę uznającą lagunę Mar Menor za podmiot praw (zob. opis tej regulacji w części 1 uzasadnienia)

e) Projekt ustawy dotyczący uznania osobowości prawnej rzeki św. Wawrzyńca w Kanadzie[97]

f) Deklarację praw podstawowych rzek[98]

g) Prawo uznające podmiotowość prawną rzeki Klamath w Stanach Zjednoczonych[99]

Mając na uwadze istniejące rozwiązania ustawa przewiduje w art. 3 katalog praw podstawowych Odry, w tym prawo do:

1. Istnienia – co oznacza możliwość bezpiecznego funkcjonowania w wieloletniej perspektywie, bez obaw o pogarszającą się jakość wody czy zanikającą bioróżnorodność. Przykładowo ryzyko kolejnej katastrofy ekologicznej stanowi zagrożenie dla prawa Odry do istnienia.
2. Swobodnego przepływu – odbudowa naturalnej łączności rzek oraz naturalnych funkcji powiązanych równin zalewowych (zob. art. 9 rozporządzenia z dnia 24 czerwca 2024 r. w sprawie odbudowy zasobów przyrodniczych[100]) jest priorytetem Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska. Przyznanie Odrze prawa do swobodnego przepływu sprzyja odbudowie ekosystemu po katastrofie z 2022 oraz minimalizuje ryzyko jej ponownego wystąpienia[101].
3. Naturalnej ewolucji jako ekosystem i pełnienia funkcji niezbędnych w ramach tego ekosystemu – bardzo duże znaczenie ma nadanie ochrony Odrze na poziomie ekosystemu[102]. Warto podkreślić wiodącą rolę jaką w zakresie definiowania treści tego prawa będzie pełnił Komitet Naukowy[103].
4. Zachowania rodzimej różnorodności biologicznej – szczególnie po katastrofie ekologicznej z 2022 wyzwaniem stało się zadbanie o przywrócenie pierwotnej różnorodności biologicznej, mocno zagrożonej gatunkami inwazyjnymi[104]
5. Regeneracji swoich zasobów – oznacza między innymi prawo do samooczyszczania oraz przywrócenia dobrej jakości wód w możliwie najkrótszym czasie
6. Zasilania oraz bycia zasilaną przez warstwy wodonośne i dopływy – dla zdrowego i naturalnego funkcjonowania ekosystemu Odry bardzo duże znaczenie ma kwestia połączenia zarówno ze swoimi dopływami jak i doliną[105]
7. Ochrony przed nieuprawnioną ingerencją, w szczególności prawo do wolności od zanieczyszczeń – podstawowym celem wprowadzanej ustawy jest zapewnienie skutecznej ochrony oraz poprawa jakości wód ekosystemu Odry. Wiadome jest, że dotychczasowe rozwiązania w tym zakresie są niewystarczające (por. część 1 uzasadnienia ustawy).
8. Odszkodowania za wyrządzone szkody – dzięki nadaniu osobowości prawnej Odra uzyskuje samodzielne prawo do dochodzenia odszkodowania za wyrządzone szkody, co będzie pozytywnie wpływało na działania innych podmiotów.
9. Ochrony swoich zasobów – ustawa wskazuje, że zasoby Odry stanowią jej własność oraz podkreśla możliwość ochrony własności na zasadach ogólnych kodeksu cywilnego. Zasoby Odry obejmują w szczególności: wodę rzeki Odry, osady denne, warstwy wodonośne, faunę i florę oraz inne elementy jej ekosystemu.

Art. 4. Gospodarcze i rekreacyjne wykorzystanie Odry

Ustawa wprowadza innowacyjne rozwiązanie w zakresie ustalania zakresu gospodarczego i rekreacyjnego wykorzystania Odry. Gospodarcze wykorzystanie Odry będzie możliwe jednie na podstawie oraz w zakresie ustalonym porozumieniami pomiędzy zainteresowanym podmiotem a Komitetem Reprezentantów występującym w imieniu rzeki Odry. Ustawa wprowadza zasadę proporcjonalności jako mechanizm wyznaczający granice dopuszczalnych porozumień (art. 4). Oznacza to w szczególności, że wykorzystanie Odry w zakresie mogącym wpływać na jej prawa podstawowe będzie dopuszczalne tylko w sytuacji: (1) realizacji uzasadnionego celu (np. rolnictwo, wędkarstwo), (2) innej społecznie akceptowalnej formy korzystania z rzeki lub (3) interesu publicznego. Podmiot planujący zawarcie porozumienia z Komitetem Reprezentantów będzie musiał wykazać, że wykorzystanie rzeki jest niezbędne do realizacji takiego celu. Ponadto obowiązkiem takiego podmiotu będzie udowodnienie, że inne działanie zapewniające ochronę praw rzeki Odry w większym stopniu nie mogło być podjęte – a zatem, że wśród wielu rozważanych możliwości wybrano takie rozwiązanie, które w najmniejszy możliwy sposób wpływa na prawa podstawowe rzeki.

               Decyzje co do zawarcia porozumień oraz ich zakresu będzie podejmował Komitet Reprezentantów w porozumieniu z Komitetem Naukowym Odry, którego zadaniem będzie zapewnienie najbardziej aktualnej wiedzy dotyczącej optymalnych sposobów ochrony praw podstawowych rzeki Odry.

               Warto podkreślić, że rekreacyjne korzystanie z rzeki Odry nie wymaga zawarcia porozumienia z Komitetem Reprezentantów, o ile nie narusza praw podstawowych rzeki wymienionych w art. 3. Zatem aktywności takie jak pływanie, kajakarstwo, wędkarstwo (zgodne z zaleceniami Komitetu Naukowego), czy obserwacja przyrody mogą być swobodnie realizowane (art. 4.2.).

               Istota omawianego rozwiązania sprowadza się do podejmowania decyzji w zakresie wykorzystania rzeki Odry uwzględniającego jej prawa podstawowe wymienione w art. 3, na podstawie najbardziej aktualnej wiedzy naukowej. Innymi słowy, rzeka Odra w świetle prawa przestaje być traktowana jak przedmiot – rzeczywista zmiana wynikająca z jej statusu osoby prawnej polega na możliwości uzgadniania z innymi podmiotami zakresu wykorzystania jej zasobów, traktując priorytetowo dobrostan całego ekosystemu rzeki Odry, od którego ludzie oraz gospodarka są zależni.

Ponadto przyjęta konstrukcja mobilizuje i zachęca inne podmioty do poszukiwania rozwiązań zgodnych z długofalowymi interesami wszystkich zainteresowanych, a więc natury, społeczności a także podmiotów gospodarczych czy jednostek administracji[106].

Skuteczność ochrony praw podstawowych Odry, dzięki porozumieniom zawieranym bezpośrednio przez zainteresowane podmioty z Komitetem Reprezentantów, może być znacznie wyższa niż ta znana z obecnie stosowanych mechanizmów.

Po pierwsze, kluczowego znaczenia nabiera kwestia prewencji, a zatem ochrony ekosystemu przed szkodą mogącą być efektem skumulowanych oddziaływań różnych podmiotów na środowisko. Po drugie, dobrowolnie zawierane porozumienia uwzględniające prawa podstawowe Odry zwiększają szanse na to, że podmioty korzystające z rzeki zmienią swoje działanie, rozpoznając wartość w dotrzymywaniu wspólnie wypracowanych uzgodnień opartych na rzetelnych danych naukowych dotyczących ochrony ekosystemu.

Jest to ważne uzupełnienie modelu nakładania kar finansowych, gdy szkoda w ekosystemie już wystąpi – to ostatnie rozwiązanie ze swojej istoty tworzy przestrzeń do kalkulacji zysków i strat dla podmiotu gospodarczego, której efekt zbyt często prowadzi do wniosku, że w interesie gospodarczym danego podmiotu jest zatruwanie rzeki[107].

Art. 5. Reprezentacja Odry

Uznanie rzeki jako osoby prawnej oznacza, że należy wskazać osoby, które będą w jej imieniu występować (podobnie jak w przypadku szeregu innych osób prawnych do ich reprezentowania najczęściej powoływane są odpowiednie organy, np. Zarząd Spółki lub Stowarzyszenia).

Rozwiązania stosowane w tym zakresie na świecie przyjmują różne formy. W imieniu rzeki Whanganui występuje dwóch opiekunów, z czego jedna osoba jest wskazywana przez państwo, a druga przez społeczność rdzenną[108]; ochrona praw laguny Mar Menor sprawowana jest wspólnie przez 3 organy – 13 osobowy Komitet Reprezentantów (w jego skład wchodzą przedstawiciele administracji oraz społeczność lokalna), Komisję Monitorującą oraz Komitet Naukowy[109]; ochronę praw Rzeki Świętego Wawrzyńca w Kanadzie sprawuje łącznie siedmiu opiekunów, wśród nich, między innymi, przedstawiciele administracji rządowej, organizacji pozarządowych działających na rzecz rzeki, reprezentanci społeczności rdzennych[110].

Projekt ustawy przewiduje powołanie 15 osobowego Komitetu Reprezentantów Odry, którego zadaniem jest reprezentacja interesów Odry w kontaktach z otoczeniem. Komitet powinien działać w najlepszym interesie rzeki, przede wszystkim w zakresie ochrony praw podstawowych Odry, a osoby zasiadające w komitecie nie mogą znajdować się w sytuacji konfliktu interesów względem praw rzeki i powinny posiadać niezbędną wiedzę, doświadczenie oraz gotowość działania na rzecz Odry.

Proponowany skład Komitetu zapewnia reprezentację różnych grup, podmiotów oraz środowisk kluczowych dla zapewnienia dobrostanu ekosystemu rzeki. Komitet jest powoływany w terminie 30 dni od wejścia w życie ustawy przez Ministra właściwego ds. środowiska, który wskazuje jednego z reprezentantów Odry. Kolejne dwie osoby zaproponuje Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, które dysponuje ekspercką wiedzą oraz doświadczeniem w zakresie dbania o jakość wód w Polsce[111]. Po trzy osoby zostaną wskazane przez przedstawicieli samorządu terytorialnego przez które przepływa Odra oraz przez najważniejsze grupy użytkowników rzeki (np. przedstawiciele społeczności lokalnych, sektora rekreacji i turystyki, sektora rolnego, czy przedsiębiorców). Sześć osób zostanie wskazanych przez organizacje społeczne zajmujące się ochroną środowiska, rozwojem regionalnym oraz przedstawicieli grupy inicjatywnej promującej i prowadzącej inicjatywę ustawodawczą w celu uznania osobowości prawnej rzeki Odry.

Badania naukowe jednoznacznie dowodzą, że przekazanie odpowiedzialności za ochronę jakości środowiska społecznościom lokalnym przynosi najlepsze rezultaty. Wnioski z opublikowanej w 2021 analizy 169 przykładów różnych form dbania o przyrodę są następujące „Odnajdujemy wyraźny kontrast między wynikami uzyskanymi przez zewnętrznie kontrolowaną ochronę, a tymi uzyskanymi przez lokalnie kontrolowane wysiłki. Co najważniejsze, większość badań przedstawiających pozytywne wyniki zarówno dla dobrobytu, jak i ochrony pochodzi z przypadków, w których rdzenni mieszkańcy i społeczności lokalne odgrywają centralną rolę, na przykład gdy mają znaczący wpływ na podejmowanie decyzji (…) Nasze ustalenia sugerują, że sprawiedliwa ochrona, która wzmacnia i wspiera zarządzanie środowiskiem przez rdzenną ludność i społeczności lokalne, stanowi główną drogę do skutecznej długoterminowej ochrony różnorodności biologicznej, zwłaszcza gdy jest szerzej wspierana przez prawo oraz politykę”[112].

Komitet Reprezentantów wybiera ze swojego grona 3 osobowy Zarząd Odry, a dwóch członków Zarządu działających łącznie może reprezentować Odrę.

Zadania Komitetu Reprezentantów wymienione są w art. 4 pkt. 7 i obejmują między innymi ochronę interesów Odry w postępowaniach przed sądami lub organami administracji; zawieranie porozumień dotyczących zakresu wykorzystania rzeki; opracowanie, a następnie monitorowanie realizacji długofalowej strategii na rzecz ochrony praw rzeki i odbudowy jej ekosystemu; współpracę oraz prowadzenie wielostronnego dialogu wokół spraw ważnych dla Odry; prowadzenie działań edukacyjnych; czy w końcu przygotowanie rocznych sprawozdań z działalności i zarząd majątkiem Odry.

Art. 6. Komitet Naukowy Odry

Organem doradczym Komitetu Reprezentantów jest Komitet Naukowy Odry, składający się z 10 osób. Wprowadzenie tego typu podmiotu jest rozwiązaniem często spotykanym, pojawia się w regulacji dotyczącej laguny Mar Menor[113], czy ustawie nadającej podmiotowość prawną Rzece Świętego Wawrzyńca w Kanadzie[114].

Zadaniem Komitetu Naukowego Odry jest dostarczenie najbardziej aktualnej i rzetelnej wiedzy naukowej pozwalającej na ochronę praw podstawowych rzeki, w szczególności współpraca przy tworzeniu długofalowej strategii dla Odry oraz ewentualna ocena skutków naruszeń praw podstawowych. Wdrożenie skutecznej ochrony w modelu nadającym podmiotowość i prawa podstawowe elementom natury wymaga aktywnego udziału ekspertów oraz badaczy, którzy potrafią właściwie zinterpretować fundamentalne dla tej ochrony pojęcia, takie jak prawo do swobodnego przepływu, prawo do naturalnej ewolucji i pełnienia funkcji niezbędnych w ramach ekosystemu, czy prawo do zachowania rodzimej bioróżnorodności[115].

Art. 7,8,9 – Wewnętrzna organizacja organów rzeki Odry; nabywanie spadków, zapisów i darowizn oraz zakaz prowadzenia działalności gospodarczej rzeki Odry

Zgodnie z artykułem 7 organy rzeki Odry (Zarząd, Komitet Reprezentantów, Komitet Naukowy) działać będą na podstawie własnych statutów oraz regulaminów. Dokumenty te będą w szczególności precyzować formy podejmowania decyzji, strukturę organu, oraz kompetencje poszczególnych osób.

               Artykuł 8 wskazuje, że nabywanie przez Odrę spadków, zapisów oraz darowizn jest zwolnione z opodatkowania. Przekazane w ten sposób środki uzupełniałyby pozostałe zasoby Odry, za których zarząd odpowiedzialny jest Komitet Reprezentantów.

               Artykuł 9 wyklucza możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez rzekę Odrę. Dzięki temu podkreślony zostaje nadrzędny charakter rzeki jako ekosystemu, a ponadto wyklucza się bardzo złożone i podlegające trudnej ocenie kwestie dotyczące ewentualnego zakresu prowadzonej działalności[116].

Art. 10. Zasady odpowiedzialności w przypadku naruszenia praw Odry

Ustawa zakłada przede wszystkim, że dzięki wzrostowi świadomości oraz zawieranym przez Komitet Reprezentantów porozumieniom, zagrożenie dla ekosystemu Odry zostanie ograniczone poprzez działania o charakterze prewencyjnym – co stanowi również najbardziej efektywną formę ochrony.

Ponieważ jednak nie daje się wykluczyć powstania szkody, ustawa przewiduje precyzyjny mechanizm działania w tej sytuacji. W przypadku naruszenia praw podstawowych Odry (w szczególności poprzez zmianę jej właściwości fizycznych, chemicznych lub biologicznych, jej funkcji ekologicznych lub jej stanu ilościowego) Komitet Reprezentantów może w imieniu Odry wytoczyć powództwo przeciwko sprawcy szkody. Pierwszym celem skargi jest przywrócenie stanu pierwotnego lub stanu do niego zbliżonego; dopiero jeśli to nie będzie możliwe, naprawienie szkody poprzez wypłatę odszkodowania.

Ponadto ustawa przewiduje w sytuacji ponownego naruszenia lub rażącego zaniedbania poza naprawieniem szkody na wcześniej opisanych zasadach dodatkową karę finansową, proporcjonalną do wartości szkody wyrządzonej rzece oraz uwzględniającą również wartość korzyści, jakie sprawca osiągnął swoim działaniem.

Ustawa precyzuje, że zakres szkody będzie oceniany w odniesieniu do stanu początkowego ekosystemu, określanego na podstawie wszystkich dostępnych danych historycznych, naukowych oraz środowiskowych przed wystąpieniem zdarzenia powodującego naruszenie praw rzeki Odry. Bardzo ważna rola przypada w tym zakresie Komitetowi Naukowemu Odry, który w przypadku wystąpienia szkody przedstawia opinię na temat jej przyczyn, zakresu oraz odpowiednich form działań naprawczych lub oceny wartości. Ustawa podkreśla, że w przypadku szkody popełnionej przez kilka podmiotów ich odpowiedzialność jest solidarna.

Ważnym uzupełnieniem całościowej ochrony Odry jest wprowadzenie odpowiedzialności za szkody spowodowane poprzez długotrwałe i/lub rozproszone działanie wielu podmiotów – w tej sytuacji odpowiedzialność rozkłada się proporcjonalnie pomiędzy wszystkich sprawców szkody. Podobnie jak w przypadku szkody o charakterze zdarzenia jednorazowego, tak i w tej sytuacji Komitet Naukowy Odry przedstawia wytyczne dotyczące najlepszego sposobu naprawienia szkody lub ewentualnej wyceny wartości odszkodowania oraz wpływu poszczególnych podmiotów na powstanie szkody. W postępowaniach odszkodowawczych rzekę Odrę reprezentuje Komitet Reprezentantów na zasadach ustalonych w jego statucie i regulaminie.

Art. 11. Wyłączenie odpowiedzialności Odry za szkody

Ustawa precyzuje, że rzeka Odra nie ponosi odpowiedzialności za szkody wynikające z wykonywania naturalnych funkcji, w tym między innymi naturalnego przepływu, powodzi, suszy, ochrony swoich praw lub ochrony zamieszkujących ją gatunków. Rozwiązanie to jest spotykane w niektórych systemach prawnych, np. w ustawie nadającej osobowość prawną Rzece Świętego Wawrzyńca[117]. Wszystkie zainteresowane podmioty, w szczególności rząd oraz jednostki samorządu terytorialnego, mogą podejmować działania ograniczające ryzyko wystąpienia takich szkód, uwzględniając podstawowe prawa rzeki Odry wskazane w art. 3.

               Sytuacja, w której określony podmiot dysponuje prawami, zaś jego odpowiedzialność pozostaje wyłączona jest często spotykana i nie budzi wątpliwości systemowych. Uzasadnienie wyroku niemieckiego sądu z października 2024, w którym uznano podmiotowość natury na gruncie Europejskiej Karty Praw Podstawowych, odnosi się do tej kwestii następująco: „Przyznanie praw niekoniecznie oznacza nałożenie obowiązków, takich jak system odpowiedzialności. Na przykład niemowlęta lub osoby w stanie wegetatywnym z pewnością korzystają z praw, ale nie nakłada się na nie żadnych obowiązków prawnych. W każdym razie nałożenie obowiązków zakłada autonomię, która nie istnieje po stronie natury”[118].

Art. 12. Finansowanie

Ustawa wskazuje, że minister właściwy ds. środowiska zapewnia finansowanie niezbędne do realizacji jej celów, a więc przede wszystkim ochrony praw podstawowych oraz funkcjonowania organów rzeki Odry.

W tym miejscu koniecznie należy podkreślić, że ustawa z lipca 2023 przewidywała w art. 24.1 maksymalny limit wydatków w wysokości 1 234 279 661 złotych jako skutek finansowy wejścia w życie ustawy. Koszty związane z proponowanym obecnie rozwiązaniem mieszczą się w powyższym zakresie.

Art. 13. Nadzór nad działalnością rzeki Odry sprawuje minister ds. środowiska

Bardzo ważnym i często zgłaszanym postulatem (patrz część 1 uzasadnienia) było przekazanie kwestii ochrony Odry z rąk ministerstwa infrastruktury (w oczywisty sposób postrzegającego rzekę jako przedmiot, drogę wodną lub zasób dla realizacji interesów gospodarczych) w ręce ministerstwa środowiska.

               Obecna ustawa wprowadza to rozwiązanie, wskazując, że nadzór nad działalnością rzeki Odry, w tym również jej organów przedstawicielskich i doradczych, będzie należał do ministra ds. środowiska. Dzięki temu na plan pierwszy zostanie przywrócona rzeka Odra jako naturalny ekosystem, posiadający swoją podmiotowość prawną i precyzyjnie określone prawa podstawowe.

Art. 14. Reprezentacja Odry w stosunkach międzynarodowych

Ponieważ Odra jest rzeką transgraniczną, istotnym elementem dbania o jej dobrostan jest reprezentacja interesów rzeki w stosunkach międzynarodowych. Zadanie to będzie należało do Rządu Rzeczypospolitej Polskiej, który działania w zakresie ochrony i zarządzania rzeką powinien konsultować z Komitetem Reprezentantów.

Art. 15 Podmioty odpowiedzialne za realizację celów ustawy

Projekt przewiduje, że ważna rola w zakresie wdrożenia regulacji będzie przypadała Ministerstwu Środowiska oraz Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie. Podmioty te pełnią już obecnie kluczową rolę w zakresie gospodarowania wodami. Dla zapewnienia spójności całego systemu oraz możliwie płynnego zastosowania nowego modelu ochrony rzeki Odry, potrzebne jest wsparcie i współpraca pomiędzy wszystkimi podmiotami, które mogą działać na rzecz skutecznego stosowania przepisów ustawy.

III. Przewidywane skutki społeczne, gospodarce i prawne ustawy

W trzeciej części uzasadnienia przedstawiamy zwięźle przewidywane skutki społeczne, gospodarcze i prawne ustawy. Określenie wszystkich skutków jest z obecnej perspektywy trudne, warto jednak podkreślić, że nie widać żadnych zagrożeń lub negatywnych skutków regulacji, a brak pewności dotyczy jedynie oceny pełnego zakresu pozytywnych skutków ustawy.

1. Skutki społeczne

Wśród pozytywnych skutków społecznych należy wskazać poprawę jakości wody, a co za tym idzie, poprawę jakości życia około 16 milionów osób żyjących w ramach ekosystemu rzeki. Biorąc pod uwagę, że dostęp do czystej wody jest jednym z podstawowych praw człowieka, pozytywne oddziaływanie regulacji jest oczywiste[119].

               Ponadto dzięki uznaniu podmiotowości Odry i nadaniu jej praw podstawowych zwiększy się świadomość oraz sprawczość lokalnych społeczności, które będą mogły w większym stopniu niż obecnie uczestniczyć w działaniach na rzecz poprawy dobrostanu rzeki.

               W ramach zaplanowanych działań Komitetu Reprezentantów oraz Komitetu Naukowego jest opracowanie długofalowej strategii dla Odry, która swoim zakresem powinna obejmować także działania związane ze wzmocnieniem lokalnych społeczności związanych z rzeką.

               Na koniec warto podkreślić, że dzięki nowemu podejściu do ochrony całego ekosystemu Odry zwiększy się bioróżnorodność, powstaną nowe siedliska dla różnych grup zwierząt, ograniczone zostaną skutki suszy hydrologicznej oraz bardzo prawdopodobnych w kolejnych latach powodzi. 

Jednym z największych wyzwań społecznych (mających równie duże znaczenie gospodarcze) związanych z Odrą jest kwestia ochrony przeciwpowodziowej. Wdrożenie ustawy znacząco przyczyni się do zachowania, odbudowy i przywracania naturalnych zdolności retencyjnych, a przez to do poprawy bezpieczeństwa powodziowego doliny Odry. Obszary zalewowe, a zatem tereny, na których rzeka mogła w sposób bezpieczny i naturalny okresowo wylewać, przyczyniając się zarówno do zmniejszenia skutków fali powodziowej jak i rozwoju bioróżnorodności, wynoszą obecnie jedynie 27% ich pierwotnej powierzchni[120]. Niezbędne jest poszukiwanie rozwiązań, które będą skuteczne oraz zgodne z prawem Unii Europejskiej (między innymi z nowym rozporządzeniem dotyczącym odbudowy zasobów przyrodniczych[121]).

Eksperci wskazują, że „Współczesne zarządzanie ryzykiem powodziowym nie polega na zapobieganiu wszelkim wylewom rzek, ale m. in. na tym, by rzeki wylewały w takich miejscach i w taki sposób, by minimalizować negatywne oddziaływanie tych wylewów na ludzi, środowisko, dziedzictwo kulturowe i gospodarkę. Renaturyzacja rzeki może przyczyniać się do tak rozumianego zarządzania ryzykiem powodziowym. Pamiętać tu należy, że wezbranie i wylew rzeki może paradoksalnie przyczyniać się do zmniejszenia ryzyka powodziowego. Sytuacja, gdy woda może wystąpić z koryta cieku i rozlać się na terasie zalewowej nie powodując znaczących strat powodziowych, może ograniczyć ryzyko powodziowe na obszarach znajdujących się hydrograficznie poniżej – gdzie zasięg powodzi może się wówczas zmniejszyć, co w przypadku obszarów zabudowanych może mieć istotne znaczenie. Rozlanie się wód rzecznych na równi zalewowej spłaszcza wezbranie w niższym biegu rzeki, a także rozprasza energię wody, co może zmniejszyć powodowane przez nią zniszczenia. Z punktu widzenia efektywności poprawy warunków przepływu wód wezbraniowych w obrębie obwałowanych dolin rzecznych, w których sztucznie zmniejszono strefę zalewu, należy przywracać naturalną retencję przeciwpowodziową poprzez likwidację wałów lub tworzenie polderów w systemie kaskadowym.”[122]

2. Skutki gospodarcze

Nowa regulacja wprowadza innowacyjny mechanizm uzgadniania zakresu korzystania z rzeki Odry poprzez porozumienia zwierane w imieniu rzeki przez Komitet Reprezentantów, na podstawie rekomendacji Komitetu Naukowego Odry. Oznacza to, że dzięki wprowadzonej regulacji podmioty gospodarcze korzystające z zasobów rzeki dostaną ważny impuls do rozwoju oraz wdrożenia nowych technologii, sprzyjających zarówno optymalizacji produkcji jak i ochronie środowiska. Koniecznie trzeba pamiętać o poważnych kosztach związanych z niską jakością wody, w tym obniżeniem produkcji żywności – nowa regulacja spowoduje ograniczenie tych zagrożeń[123].  

               Ponadto poprawa jakości wód oraz ekosystemu Odry znacząco przyczyni się do rozwoju gospodarczego sektora turystycznego i ściśle z nim powiązanego sektora usług gastronomicznych. Prawdopodobny jest też rozwój licznych przedsięwzięć o charakterze rekreacyjnym, między innymi spływy kajakowe, wycieczki rowerowe czy wizyty edukacyjne nad czystą Odrą.

3. Skutki prawne

Podstawowym skutkiem prawnym będzie zapewnienie skutecznej ochrony dla ekosystemu Odry. Dzięki nadaniu osobowości prawnej rzeka uzyska nowe możliwości funkcjonowania w obrocie prawnym, między innymi uzgadniając porozumienia dotyczące zakresu wykorzystania swoich zasobów czy występując do sądów w obronie swoich praw podstawowych. Na ważnym marginesie warto zaznaczyć, że dzięki przyjęciu regulacji Polska dołączy do grupy państw, które są liderami w zakresie skutecznych mechanizmów ochrony przyrody.

IV. Przewidywane skutki finansowe i źródła finansowania

Finansowanie umożliwiające osiągnięcie celów ustawy, a więc przede wszystkim ochronę praw podstawowych rzeki Odry wymienionych w art. 3 oraz sprawne funkcjonowanie powoływanych organów rzeki Odry (Komitet Reprezentantów oraz Komitet Naukowy), zapewni minister ds. środowiska.

               Koszty związane z wprowadzeniem rozwiązań opisanych w ustawie mieszczą się w zakresie przewidzianym dotychczasową ustawą z 13 lipca 2023 o rewitalizacji rzeki Odry (Dz.U. 2023 poz. 1963), w szczególności nie przekroczą kwoty wskazanej w art. 24.1 i powinny zostać przeznaczone do dyspozycji ministra ds. środowiska.